Oleh: Prof. Dr. Agus Riwanto
Belakangan ini institusi Polri menjadi perhatian publik seiring dengan dibentuknya Komisi Reformasi Polri yang diharapkan akan melakukan perubahan institusi Polri agar lebih adaptif menghadapi dinamika dan tantangan dalam penegakan hukum, menjaga ketertiban dan keamanan nasional.
Salah satu yang menarik adalah keinginan sejumlah kalangan untuk melakukan perubahan paradigmatik menempatkan kelembagaan Polri menjadi kementerian negara bukan lagi di bawah Presiden.
Tulisan ini akan melihat dalam perspektif hukum tata negara tentang bagaimanakah desain kelembagaan Polri yang dikehendaki UUD 1945?
Sebagaimana dipahami jalannya negara dan pemerintah telah ditentukan dalam konstitusi. Itulah sebabnya konstitusi ditempatkan sebagai supreme dan bersifat mendahului negara. Maka semua kebijakan (policy) dan tindakan (action) negara harus berdasarkan kesepakatan yang dituangkan dalam konstitusi.
Polri dalam Konstitusi
Dalam ketentuan Pasal 30 Ayat (4) UUD 1945 menempatkan institusi Polri sebagai alat negara yang berfungsi melayani guna tertib masyarakat (public services in order) dan penegakan hukum (law of enforcement).
Sebagai alat negara tentu saja Polri adalah institusi netral yang bekerja untuk dan atas nama negara. Itulah sebabnya untuk melaksanakan fungsi utamanya dalam melayani masyarakat dan menegakan hukum Polri harus berdasarkan prinsip utama negara yaitu netral (state of neutrality) dan menempatkan dirinya melayani semua golongan secara setara.
Prinsip ini hanya dapat dilakukan jika kelembagaan Polri berkedudukan di bawah Presiden secara langsung. Karena sistem pemerintahan yang dipilih Indonesia pascaamandemen UUD 1945 adalah sistem presidensial yang menempatkan presiden sebagai eksekutif tunggal (single executive), yakni sebagai kepala negara (chief of state) sekaligus kepala pemerintahan (chief of executive). Sebagaimana dimaksud dalam ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945.
Dalam perkembangannya sejarah mencatat bahwa institusi Polri mengalami pasang surut posisinya dalam desain kelembagaannya, misalmya pada era tahun 1945-1946 di bawah tarik ulur antara Departemen Dalam Negeri (Depdagri) dan Departemen Kehakiman (Depkeh), pada era 1 Juli 1946-1950 di bawah Perdana Menteri, Pada era1950-1959 di bawah Perdana Menteri/Menteri Utama, pada era 1959-1961 di bawah Departemen sendiri/Menteri Kepolisian, dan pada era 1961-1999 di bawah Kementerian Pertahanan dan bersatu dengan ABRI.
Pada era tahun 1946-1999 inilah Polri mengalami sejarah kelam karena tidak mandiri dan kerapkali diintervensi oleh kepentingan kekuasaan dan politik, tak profesional, bahkan berwatak militeristik. Sehingga menyulut ketidakpercayaan publik (public distrust) pada Polri. Saat itu Polri berada pada titik nadhir terendah.
Pada tahun 1998 terjadi gejolak politik dalam gelombang Gerakan Reformasi 1998 seiring jatuhnya rejim Orde Baru, maka pada tahun 2000 lahirnya TAP MPR Nomor VII Tahun 2000 tentang Pemisahan Polri dari ABRI dan ditindaklajuti dalam amandemen UUD 1945 Pasal 30 Ayat (4) dan diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Polri. Ketentuan-ketentuan tersebut menempatkan kedudukan Polri sebagai bagian dari sipil dan sejak era tahun 2002-sekarang desain kelembagaannya ditempatkan Polri di bawah presiden.
Alat Negara di Bawah Presiden
Polri dalam menjalankan fungsi penegakan hukum selain harus tunduk pada UU Polri, namun juga harus tunduk pada KUHP, KUHAP dan UU organik lainnya sebagai pedoman dasarnya yang menempatkan Polri sebagai penyelidik dan penyidik dalam penegakan hukum pidana. Itulah sebabnya Polri kerap disebut Catur Wangsa dalam penegakan hukum, yakni Polri, Jaksa, Advokat dan hakim.
Jika merujuk pada ketentuan Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 yang menegaskan Negara Indonesia adalah negara hukum, maka tugas penting Polri memastikan proses penegakan hukum haruslah berdasarkan pada prinsip negara hukum dimana tak boleh Polri dalam memerangi kejahatan dan menegakan hukum tanpa berdasarkan UU yang mengaturnya sebagaimana dikenal dengan asas legalitas (principle of legality).
Bahkan kedudukan Polri dalam sistem peradilan pidana yang terintegrasi (integrated justice system) ditempatkan sebagai aktor penting dalam penegakan hukum setara dengan Jaksa dan Hakim. Menurut prinsip konstitusi Indonesia (UUD 1945) Pasca amandemen fungsi Polri dalam penegakan hukum juga haruslah mandiri, netral dan transparan. Dalam penegakan hukum Polri harus menempatkan semua orang berkedudukan sama di depan hukum (equality before the law) tanpa kecuali. Sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 27 ayat (1) UUD 1945.
Berdasarkan UUD 1945 yang menepatkan kedudukan Polri sebagai alat negara yang berfungsi pelayanan masyarakat dan penegakan hukum itu, maka Polri berada dalam ranah fungsi pemerintahan negara. Sebab hadirnya pemerintahan dalam negara secara filosofi adalah mewujudkan keamanan (security), ketertiban (order), dan keadilan (justice) bagi masyarakat. Maka dalam praktiknya di hamper semua negara yang menganut paham konstutisionalisme dan negara hukum demokrasi kedudukan polri berada langsung di bawah pemimpin eksekutif tertinggi yakni Presiden.
Maka sama dengan praktiknya di negara-negara lain, sesungguhnya Polri dalam menjalankan fungsi bertanggungjawab langsung kepada presiden sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan telah tepat dan sesuai dalam pilihan sistem sistem pemerintahan presidensial. Sebagaimana diatur dalam Pasal 8 ayat (1) dan (2) UU Polri.
Godaan Politik
Jika kedudukan kelembagaan Polri ditempatkan dalam bentuk Kementerian Negara sebagaimana disuarakan sebagian kalangan belakangan ini, maka berarti mengeser secara paradigmatik bahwa institusi Polri dari alat negara berubah menjadi alat politik kekuasaan. Maka akan berdampak pada berpotensi kinerja Polri tak efektif, terfrakmentasi dan tak terkonsolidasi secara integral dalam menjaga prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI).
Potensi demikian bukan hanya isapan jempol, namun akan menjadi kenyataan karena seorang Menteri dalam sistem presidensial diangkat dan diberhentikan presiden berdasarkan pertimbangan politik. Sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 4 ayat (2) UUD 1945 presiden dalam bekerja dibantu oleh menteri.
Dalam praktiknya presiden memiliki hak prerogatif untuk menentukan siapapun bisa diangkat sebagai menteri bisa berasal dari unsur partai politik maupun profesional. Bisa dibayangkan jika Kapolri berkedudukan sebagai Menteri, maka bukan tidak mungkin berasal dari unsur partai politik. Sedangkan organisasi partai politik adalah organisasi bekerja berdasarkan visi dan misi yang diatur dalam konstitusi Partai yaitu AD/ART Partai. Sebagaimana diatur dalam UU Partai Politik. Maka sudah barangpasti institusi Polri akan mengikuti kemauan visi misi Kapolri yang berasal dari partai politik tertentu.
Jika demikian maka institusi Polri akan terseret dalam kubangan kepentingan politik dan tidak lagi menjadi institusi netral. Dampaknya selain penegakan hukum menjadi amat birokratik sebagaimana watak birokrasi Kementerian, juga akan berdampak pada pelayanan masyarakat yang lebih mengutamakan pada kelompok atau golongan tertentu.
Maka institusi polri menjadi berwatak diskriminatif dan penuh pertimbangan politik dalam menegakkan hukum. Dengan demikian Polri tak lagi mampu hadir sebagai representasi negara dalam penegakan hukum yang netral dan mandiri. Bahkan makin menjauh dari tegaknya hukum dalam negara hukum.
Penguatan Pengawasan Polri
Jika problem utama dari tuntutan Reformasi Polri adalah pada soal kinerja Polri maka solusinya bukan mengubah strukturnya menjadi di bawah Kementerian tersendiri, namun mereformasi model tata kelolanya (Reform of governance model) dan meningkatkan pengawasan kinerja Polri agar tindakan Polri dalam menjalankan fungsi dapat terukur, transparan dan akuntabel. Maka cara paling tepat adalah memperkuat pengawasan Polri yang akan melakukan pengawasan, evaluasi, dan koreksi terhadap kinerja Polri.
Pengalaman di Amerika Serikat misalnya, dalam melakukan reformasi kepolisian dimulai dengan pelibatan pengawasan sipil yang independen, seperti Civilian Oversights Boards yang fungsinya memantau, menilai dan mendorong transparansi kinerja kepolisian.
Dalam konteks reformasi kelembagaan Polri di Indonesia dalam dilakukan dengan cara mendesain ulang Komisi Kepolisian Nasional (Kompolnas) di tingkatkan kelembagaanya setara dengan lembaga komisi-komisi negara (state auxialary agencies) yang ada dan diatur dalam UU tersendiri.
Dengan memberikan kewenangan, fungsi dan tugasnya yang lebih kuat agar dapat menjadikan Polri bukan sebagai lembaga superbody dalam tata kelolanya selama ini. Karena faktanya di tubuh Polri saat ini menyatu dalam hal perencanaan, pelaksanaan, evaluasi dan pengawasan yang nyaris publik tak bisa menyentuh Polri dalam melakukan kontrol dan pengawasan kinerjanya.
Prof. Dr. Agus Riwanto, S.H, M.H., Guru Besar Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum) Universitas Sebelas Maret Surakarta
